Accord mondial sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies

Les conventions, les accords-cadres et les traités sont des exemples d’instruments internationaux, qui lient juridiquement plusieurs pays et ont force obligatoire.  

Il existe des instruments internationaux traitant d’un large éventail de sujets, notamment la lutte antitabac, les armes nucléaires, chimiques et biologiques, les changements climatiques et de nombreuses autres menaces pour notre sécurité et notre bien-être communs.

Le Règlement sanitaire international (2005), ancré dans la Constitution de l’OMS, est un instrument international essentiel en matière de santé. Il a pour objet de « prévenir la propagation internationale des maladies, s’en protéger, la maîtriser et y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu’elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux ».

À la lumière de l’impact de la pandémie de COVID-19, les 194 États Membres de l’OMS ont mis en place un organe intergouvernemental de négociation pour discuter d’un éventuel nouvel accord sur la préparation et la riposte face aux pandémies. Ils ont été guidés en cela par la nécessité de veiller à ce que les communautés, les gouvernements et tous les secteurs de la société – au sein des pays et à l’échelle mondiale – soient mieux préparés et protégés, afin de prévenir les futures pandémies et d’y répondre. Les pertes importantes en vies humaines, les perturbations subies par les individus et les sociétés en général, ainsi que l’impact sur le développement sont parmi les facteurs cités par les gouvernements pour appuyer la prise de mesures pérennes visant à éviter que de telles crises ne se répètent.

Au cœur de l’accord proposé se trouve la nécessité d’assurer l’équité à la fois dans l’accès aux outils nécessaires pour prévenir les pandémies (technologies comme les vaccins, équipements de protection individuelle, informations, savoir-faire, etc.) et l’accès aux soins pour tous.

De nombreux accords, conventions, ententes et autres types d’instruments internationaux juridiquement contraignants à l’échelle mondiale ont été mis sur pied par les États Membres de l’OMS dans le but de protéger et de promouvoir la santé des personnes, notamment la Constitution de l’OMS, la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac et le Règlement sanitaire international.

Ces instruments ont été créés par les États Membres afin d’assurer et d’encourager une collaboration accrue dans de multiples domaines qui ont une incidence sur la santé et le bien-être des personnes dans les communautés, dans les pays et dans le monde.

Par l’intermédiaire de ces instruments internationaux, les pays du monde entier s’engagent à répondre aux besoins de leurs citoyens en matière de santé afin de faire progresser l’état de santé de leur population et d’améliorer la situation socio-économique de leurs communautés dans leur ensemble.

La procédure régissant l’élaboration d’un tel accord international pour la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies est entièrement dirigée par les États Membres de l’OMS.

En décembre 2021, lors d’une session extraordinaire de l’Assemblée mondiale de la Santé – l’organe décisionnel suprême de l’Organisation, composé de l’ensemble des 194 pays membres souverains – les États Membres de l’OMS ont décidé de créer un organe intergouvernemental de négociation, dans lequel seraient représentées toutes les régions du monde, chargé de rédiger et de négocier une convention, un accord ou un autre instrument international de l’OMS sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies, en vue de son adoption en application de l’article 19 de la Constitution de l’OMS ou d’autres dispositions de la Constitution que l’organe de négociation jugerait indiquées.

L’article 19 donne aux 194 États Membres constituant l’Assemblée mondiale de la Santé autorité pour adopter des conventions ou accords se rapportant à toute question relevant de la compétence de l’Organisation. Le seul instrument établi à ce jour en vertu de l’article 19 est la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, qui a contribué rapidement à apporter une protection d’ampleur aux populations contre le tabac depuis son entrée en vigueur en 2005.

Dans sa décision portant création de l’organe intergouvernemental de négociation et régissant les travaux de ce dernier sur le nouvel accord international, l’Assemblée mondiale de la Santé a souligné que les États Membres de l’OMS, qui travailleront à titre souverain, devraient avoir pour guide, dans leurs efforts de négociation, le principe de solidarité avec toutes les personnes et tous les pays, et que l’accord devrait définir des mesures pratiques permettant de faire face à la fois aux causes et aux conséquences des pandémies et des autres situations d’urgence sanitaire.

Le processus de l’organe intergouvernemental de négociation a permis à différentes parties prenantes de participer activement aux travaux par les moyens suivants :

• contributions écrites et orales des États Membres et des parties intéressées sur les résultats successifs des travaux (éléments de fond, avant-projet, projet préliminaire conceptuel et projet préliminaire) ;
• consultations régionales au cours des réunions des comités régionaux de l’OMS en 2022 et 2023, le cas échéant ;
• consultations informelles ciblées sur certaines questions essentielles, y compris avec des experts, au deuxième semestre 2022 et en mars 2023 ;
• audiences publiques (deux cycles, en avril et en septembre 2022), pour permettre aux parties intéressées et aux parties prenantes d’exprimer leurs points de vue ; et
• séances d’information régulières.

En décembre 2021, les États Membres de l’OMS ont prié le Directeur général de l’Organisation de convoquer les réunions de l’organe intergouvernemental de négociation et d’appuyer ses travaux, notamment en facilitant la participation au processus d’autres organismes du système des Nations Unies, d’acteurs non étatiques et d’autres parties prenantes concernées, selon les modalités fixées par l’organe de négociation.

L’OMS a pour mission d’apporter son soutien aux pays – ses États Membres – lors des négociations et de l’adoption du nouvel instrument international afin qu’ils s’engagent à protéger les générations futures contre les pandémies. L’OMS ne détermine pas le contenu de l’éventuel instrument international.

Fondée en 1948, l'OMS est l’institution spécialisée des Nations Unies chargée de renforcer et de protéger la santé publique, en connectant les nations, les partenaires et les personnes pour promouvoir la santé, préserver la sécurité mondiale et servir les personnes vulnérables – afin que chaque personne, où qu’elle habite, puisse jouir du meilleur état de santé possible. Les États Membres se mettent d’accord pour déterminer le mandat de l’OMS dans son intégralité.

En plus de la participation des États Membres de l’OMS, le processus d’élaboration d’un éventuel nouvel instrument offre de nombreuses possibilités de collaboration avec les parties prenantes concernées, y compris avec la société civile et un large éventail d’autres acteurs non étatiques, permettant ainsi une solide coopération. L’OMS cherche également à recueillir des suggestions dans le cadre d’audiences publiques (en anglais) avec des parties prenantes, notamment : des organisations internationales ; la société civile ; le secteur privé ; les organisations philanthropiques ; les institutions scientifiques, médicales, de politiques publiques et universitaires, ainsi que d’autres entités ayant des connaissances, de l’expérience et/ou un savoir-faire pertinents. 

Les États Membres se réunissent régulièrement, en mode virtuel ou en présentiel, dans le cadre de l’organe intergouvernemental de négociation, conformément au calendrier de ce dernier qui figure dans le document A/INB/3/4.

Les États Membres réunis dans le cadre de l’organe intergouvernemental de négociation ont mené la première phase de leurs travaux entre février et juin 2022, qui consistait à convenir de la manière dont ils travailleraient et à définir la meilleure façon d’associer les différentes parties prenantes de manière inclusive. L’organe intergouvernemental de négociation a communiqué le rapport de cette première phase de ses travaux lors d’une diffusion publique mondiale en direct sur le Web.

En juillet 2022, les États Membres ont entamé la deuxième phase de leurs travaux dans le cadre de l’organe intergouvernemental de négociation en commençant à discuter des éléments qui feraient partie du futur accord.

L’organe intergouvernemental de négociation a fait des progrès importants en examinant un projet préliminaire conceptuel d’accord à sa troisième réunion en décembre 2022 et en décidant que son bureau devrait établir un projet préliminaire d’accord.

À cet égard, l’organe intergouvernemental de négociation a franchi plusieurs étapes majeures :

• examiner un projet préliminaire conceptuel d’accord à sa troisième réunion en décembre 2022 et décider que son bureau établirait un projet préliminaire d’accord ;
• convenir, à sa quatrième réunion tenue du 27 février au 3 mars 2023, que le projet préliminaire servirait de base aux négociations d’un accord sur les pandémies par les États Membres ;
• continuer à présenter des propositions de texte pour le projet préliminaire à ses quatrième et cinquième réunions, tenues respectivement du 27 février au 3 mars 2023 et du 3 au 6 avril 2023, lesquelles réunions formaient un tout consacré à l’examen du projet préliminaire, et convenir que le Bureau compilerait les propositions de texte reçues et fournirait un texte du Bureau, contenant des options dans la mesure du possible, pour examen par les États Membres ;
• présenter un rapport de situation à la Soixante-Seizième Assemblée mondiale de la Santé en 2023, à savoir un rapport de procédure examiné à sa cinquième réunion ;
• approfondir les travaux sur certains articles du texte du Bureau à la reprise de sa cinquième réunion et convenir de poursuivre l’examen de plusieurs de ces articles dans le cadre de réunions informelles du groupe de rédaction en amont et au cours de sa sixième réunion, tenue du 17 au 21 juillet 2023, ainsi qu’en amont et au cours de la réunion du groupe de rédaction, tenue du 4 au 6 septembre 2023. Ces travaux, qui se poursuivent en septembre 2023, permettent aux États Membres de l’OMS de mieux comprendre leurs propositions respectives et de faire avancer les travaux. Le groupe de rédaction reprendra ses travaux le 22 septembre 2023 pour faire le bilan des progrès accomplis grâce à ces réunions informelles ;
• prévoir d’examiner une proposition de texte de négociation du CA+ de l’OMS à la septième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation qui se tiendra du 6 au 10 novembre et reprendra du 4 au 6 décembre 2023. Cette proposition, qui sera communiquée par le Bureau d’ici au 16 octobre 2023, sera fondée sur les discussions de l’organe intergouvernemental de négociation à ses quatrième, cinquième et sixième réunions, ainsi qu’à la réunion du Groupe de rédaction, y compris à ses réunions informelles.

Les États Membres ont décidé à la quatrième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation, qui a commencé le 27 février 2023, que le projet préliminaire servirait de base aux négociations d’un accord sur les pandémies par les États Membres.

Les quatrième et cinquième réunions de l’organe intergouvernemental de négociation, qui se sont tenues respectivement du 27 février au 3 mars 2023 et du 3 au 6 avril 2023, formaient un tout consacré à l’examen du projet préliminaire. L’organe intergouvernemental de négociation a examiné celui-ci en détail et fait des propositions de texte supplémentaires.

L’organe intergouvernemental de négociation est convenu que son bureau compilerait les propositions de texte reçues et fournirait un texte du Bureau, contenant des options dans la mesure du possible, pour examen par les États Membres. L’organe intergouvernemental de négociation a présenté un rapport de situation à la Soixante-Seizième Assemblée mondiale de la Santé en 2023. Le texte rédigé par le Bureau a été mis à la disposition des États Membres peu de temps après, début juin 2023, dans toutes les langues officielles des Nations Unies.

À la reprise de sa cinquième réunion, l’organe intergouvernemental de négociation a échangé des vues sur certains articles du texte du Bureau et est convenu de poursuivre l’examen de plusieurs de ces articles dans le cadre de réunions informelles du groupe de rédaction.

L’organe intergouvernemental de négociation est également convenu qu’une série de réunions informelles intersessions auraient lieu pour les membres du groupe de rédaction avant la sixième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation, qui se tiendrait du 17 au 21 juillet 2023.

Une séance plénière conjointe de l’organe intergouvernemental de négociation et du Groupe de travail sur les amendements au Règlement sanitaire international (2005) s’est tenue dans l’après-midi du 21 juillet et la matinée du 24 juillet 2023.

L’Assemblée mondiale de la Santé a chargé l’organe intergouvernemental de négociation de soumettre les résultats de ses travaux à la Soixante-Dix-Septième Assemblée mondiale de la Santé en 2024.

Après avoir jeté les bases de ses travaux au premier semestre 2022, l’organe intergouvernemental de négociation s’est concentré sur les versions successives des documents de travail, à savoir :

• Le projet préliminaire conceptuel, présenté à la troisième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation en décembre 2022, devait servir de pont entre l’avant-projet présenté à la deuxième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation et le projet préliminaire en offrant une base de réflexion aux États Membres.
• Après avoir examiné le projet préliminaire conceptuel à la troisième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation en décembre 2022, les États Membres ont décidé que le Bureau de l’organe intergouvernemental de négociation devait poursuivre l’élaboration du projet préliminaire de texte du futur accord sur les pandémies en se fondant sur les contributions reçues.
• Le projet préliminaire, qui est disponible sur le site Web de l’organe intergouvernemental de négociation (en anglais) dans les six langues officielles des Nations Unies, a été examiné aux quatrième et cinquième réunions de l’organe intergouvernemental de négociation, dans le cadre d’un groupe de rédaction réservé aux États Membres, qui se sont tenues en février et avril 2023, respectivement.
• À sa cinquième réunion, l’organe intergouvernemental de négociation est convenu que son bureau établirait un document de synthèse où figureraient toutes les contributions reçues pendant les quatrième et cinquième réunions, ainsi que les propositions de texte écrites supplémentaires.
• En outre, il a été demandé au Bureau de l’organe intergouvernemental de négociation de fournir, pour examen par le groupe de rédaction, un texte du Bureau contenant des options, dans la mesure du possible, et reposant sur toutes les contributions reçues et reprises dans le document de synthèse, afin de faciliter la tâche du groupe de rédaction, étant toujours entendu que rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu.
• L’organe intergouvernemental de négociation a achevé l’examen du texte du Bureau à la reprise de sa cinquième réunion et à sa sixième réunion, en convenant d’approfondir l’examen de certains articles dans le cadre de consultations réunions informelles, y compris lors de la réunion du groupe de rédaction tenue du 4 au 6 septembre 2023 et après.
• Le Bureau élaborera et communiquera à l’organe intergouvernemental de négociation, pour examen, une proposition de texte de négociation du CA+ de l’OMS d’ici au 16 octobre 2023, qui sera fondée sur les discussions de l’organe intergouvernemental de négociation à ses quatrième, cinquième et sixième réunions, ainsi qu’à la réunion du Groupe de rédaction, y compris à ses réunions informelles, et sur les rapports des cofacilitateurs de celles-ci. La septième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation se déroulera du 6 au 10 novembre et reprendra du 4 au 6 décembre 2023 pour permettre la présentation et l’examen du texte de négociation du CA+ de l’OMS. Le Bureau continuera de consulter les cofacilitateurs, si nécessaire. Il a été convenu que la proposition de texte de négociation serait sans préjudice du droit de tout État Membre de présenter des propositions de texte et de l’état d’avancement de la compilation.

Conformément à la décision de l’Assemblée mondiale de la Santé, l’organe ‎intergouvernemental de négociation fonctionne sur la base des principes ‎d’inclusion, de transparence, d’efficacité, de leadership des États Membres et de ‎consensus. Des informations actualisées sont communiquées au grand public à ‎toutes les étapes correspondantes du processus. ‎La page Internet (en anglais) de l’organe intergouvernemental de négociation constitue la source principale d’information. Par ailleurs, le Bureau de l’organe intergouvernemental de négociation publie régulièrement son bulletin, que l’on peut consulter sur la page Internet de l’organe intergouvernemental de négociation.

Un rapport a été présenté à l’Assemblée mondiale de la Santé en 2023. La décision ‎finale concernant l’accord sur les pandémies, quel qu’il soit, sera prise en séance ‎plénière ouverte lors de l’Assemblée mondiale de la Santé en 2024.‎

Les États Membres de l’OMS détermineront à terme l’objectif d’un tel instrument ; il est néanmoins probable qu’il mettra en avant la collaboration mondiale en matière de prévention, de préparation et de riposte face aux crises à l’avenir, et qu’il cherchera à empêcher que la situation liée à la pandémie de COVID-19 puisse se reproduire.

Il est important de noter que tout nouvel instrument doit en principe fixer les fondements, les priorités et les cibles en matière de préparation et de riposte face aux pandémies, ce qui pourrait se faire au moyen d’un cadre international juridiquement contraignant susceptible entre autres :

• de renforcer la résilience face aux pandémies ;
• d’appuyer la prévention, la détection et les interventions face aux flambées à potentiel pandémique ;
• d’assurer un accès équitable aux mesures de lutte contre une pandémie ; et
• d’apporter un soutien à la coordination mondiale grâce à une OMS plus forte et plus responsable. 

Le nouvel instrument pourrait venir en complément d’autres initiatives, actions et mesures visant à mieux protéger l’humanité contre les pandémies, notamment le Règlement sanitaire international, de même que les institutions et systèmes mondiaux qui s’efforcent d’assurer un partage équitable des technologies, de l’information et du savoir-faire en matière de santé. 

La convention, l’accord ou tout autre instrument international proposé sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies pourrait tirer les enseignements de la pandémie de COVID-19 et les utiliser pour reconstruire en mieux. L’équité est l’un des principes clés discutés dans le cadre des travaux sur le nouvel instrument. 

Un nouvel instrument pourrait promouvoir l’engagement politique au plus haut niveau, en assurant une approche pangouvernementale et pansociétale dans les pays, ainsi qu’un investissement politique et financier pérenne et suffisant au sein des pays et entre eux. Un tel accord pourrait avoir pour objectif l’avènement d’un monde mieux préparé dans lequel les acteurs seraient mieux à même de prévenir les menaces pandémiques et d’y répondre le cas échéant au moment où elles se produisent. 

En créant l’organe intergouvernemental de négociation (dont une description plus détaillée est proposée ci-après) pour faire avancer les travaux sur un nouvel instrument, les États Membres de l’OMS ont mis en avant le principe de solidarité avec toutes les personnes et toutes les actions, et ont reconnu la nécessité de combler les lacunes pour pouvoir prévenir les urgences sanitaires, s’y préparer et y riposter, y compris en ce qui concerne la conception et la distribution de contre-mesures médicales telles que les vaccins, les traitements et les produits de diagnostic, l’accès sans entrave, rapide et équitable à ces contre-mesures, ainsi que le renforcement des systèmes de santé et de leur résilience dans le but de parvenir à la couverture sanitaire universelle.

Selon les décisions que prendront les États Membres de l’OMS, le nouvel instrument pourrait, entre autres, combler les lacunes qui ont été mises en évidence par la pandémie de COVID-19, y compris dans les principaux domaines d’action suivants : 

• mécanismes mondiaux de préparation et d’intervention – y compris à l’interface homme-animal – pour permettre d’anticiper et de prévenir les futures pandémies et y faire face plus efficacement lorsqu’elles surviennent ;
• financement pérenne et prévisible de la préparation et de la riposte aux urgences sanitaires, y compris au moyen de budgets nationaux, pour appuyer les mesures de préparation et contribuer à faire en sorte que le monde soit préparé et puisse réagir à l’émergence d’agents pathogènes dangereux ; et
• mécanismes de gouvernance et de surveillance pour accroître la confiance, assurer la responsabilisation et favoriser la transparence.

Le Règlement sanitaire international (2005) (le « RSI ») est un instrument international essentiel pour la santé mondiale, ancré dans la Constitution de l’OMS. Le RSI (2005) a été créé pour prévenir la propagation internationale des maladies, s’en protéger, la maîtriser et y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu’elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux ».

Les travaux sur le nouvel accord sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies viseraient à être cohérents avec le RSI et à le compléter.

Dans sa décision SSA2(5) par laquelle elle établit l’organe intergouvernemental de négociation, l’Assemblée de la Santé note que « le processus d’élaboration du nouvel instrument et les travaux en cours […] doivent être cohérents entre eux et complémentaires, en particulier en ce qui concerne la mise en œuvre et le renforcement du RSI (2005) ».

Un examen d’amendements « ciblés » au RSI est en cours, conformément à la décision prise par l’Assemblée mondiale de la Santé en mai 2022. Cet examen a été confié à un groupe de travail dirigé par les États Membres (le Groupe de travail sur les amendements au RSI (2005)), qui a tenu sa première réunion les 14 et 15 novembre 2022.

Dans sa décision portant création du groupe de travail susmentionné, l’Assemblée mondiale de la Santé demande à ce dernier « d’agir en coordination avec le processus établi par [l’organe intergouvernemental de négociation], y compris en instaurant une coordination régulière entre les deux bureaux respectifs et en alignant les calendriers des réunions et les plans de travail, car le Règlement sanitaire international (2005) comme le nouvel instrument sont censés jouer des rôles clés en matière de prévention, de préparation et de riposte face aux pandémies à l’avenir ».

On pourrait s’attendre à ce qu’un nouvel instrument définisse le terme « pandémie » dans le cadre de son mandat, afin de clarifier son champ d’application.

Le nouvel instrument devrait également comprendre une disposition relative à ses relations avec d’autres instruments internationaux, notamment en précisant son caractère complémentaire du RSI. Dans son article 57, le RSI prévoit également que ses Parties peuvent conclure des traités ou arrangements distincts pour faciliter son application.

Le projet préliminaire, présenté par le Bureau de l’organe intergouvernemental de négociation, fondé sur les progrès accomplis et les contributions reçues au moment de la troisième réunion de l’organe intergouvernemental de négociation, fait référence à plusieurs principes directeurs et droits pour le nouvel accord, notamment l’importance des droits souverains des États et du respect total de la dignité, des droits humains et des libertés fondamentales des personnes.

Comme pour tous les instruments internationaux, ce sont les gouvernements qui fixeront les dispositions de ce nouvel instrument, le moment venu et s’il est adopté, et ce sont eux qui prendront les mesures nécessaires en tenant compte de leurs propres lois et règlements.

On s’attend à ce que le nouvel instrument représente un engagement mondial à travailler ensemble, en tant que communauté internationale, pour faire en sorte que les individus, les communautés et les pays n’aient pas à subir une nouvelle fois les conséquences d’un virus comme le SARS-CoV-2 ni d’une pandémie comme la COVID-19.

Grâce à un tel accord, les futures flambées épidémiques ne devraient pas restreindre la liberté des personnes de voyager, de travailler, de se former et, surtout, de mener une vie saine exempte de maladies évitables, conformément aux dispositions d’un autre accord mondial : la Constitution de l’OMS. Le nouvel accord devrait également renforcer les soins de santé, en partant du niveau communautaire.

Bien que ces questions nécessitent l’accord des États Membres de l’OMS, tout nouvel instrument devrait permettre la participation de tous les pays qui le souhaitent. Conformément à l’exemple fourni par la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, le nouvel instrument pourrait éventuellement être ouvert aux organisations d’intégration économique régionale. 

Il appartiendrait aux États membres de décider d’inclure ou non des mécanismes de conformité dans le nouvel instrument sur la préparation et la riposte aux pandémies, ainsi que de définir la forme qu’ils prendraient. Un des principes généraux du droit international veut qu’une fois qu’un instrument juridique international est en vigueur, il a force obligatoire pour ses parties, qui doivent remplir en toute « bonne foi » les obligations qui en découlent.